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（三）军机处的制度。
军机处的制度，大凡有如下各项：
1．办公无衙署，仅有值房。值房，位于隆宗门内、乾清门外西偏小平房内。其内，分满、汉二值房，分称“满军机处”、“汉军机处”，简称“满屋”、“汉屋”。它们之间，互不为属。这所小平房，原为板房；至乾隆初年，改建瓦屋。
2．无专官，仅有差官。军机处不设正式官员，军机大臣、军机章京均为各衙门官员的临时差遣。他们虽然都履行过由皇帝特简或传补的手续，但均为应差兼职。他们虽然人在军机处，但编制和职称仍旧是原来衙门的。而且他们经常提心吊胆，随时准备皇帝宣布自己“罢值”回归原岗位。
3．无司吏。军机大臣、军机章京之下无吏员。从实际上看，军机大臣与军机章京、一般军机大臣与领班军机大臣之间有一定的隶属关系；但在立法上却互不为属，都是直接对皇帝负责。这就是所谓“枢廷义取慎密，有官而无吏”。
4．办事无规程。军机处，从它的机构和它的职能、官员任免，以及它的权限、办事的范围和程序等等，均不予明文规定。这一机构历雍、乾、嘉三代近一个世纪都不见诸《会典》，直至嘉庆二十三年（1818年）虽载入《会典》，却不入《会典事例》。这样，就使得这一机构，始终被神秘的迷笼罩，更便于皇帝为所欲为地弄权。
5．多方牵制，警戒森严。皇帝召见军机大臣，太监不得在侧；一切官员不得进军机处值房，连“京、外、王大臣有奉特旨到军机处恭听谕旨、恭读朱笔及阅看各处奏折者，方得在军机处堂帘内拱立。事毕即出。其余部院、内外大小官员，不得擅入。其帘前、窗外、阶下，均不许闲人窥视。满汉章京之直房亦如之”；承撰所奉上谕，只准在军机处，而且必须当日毕；所在部、院事件不许在军机处处理，其司员也不准来军机处“画稿”、“回事”；由都察院派出满汉御史各一员，每天在军机处值房外纠察；谕旨的执行情况，交由内阁稽察房、稽查钦奉上谕事件处监察；所用军机处的印信也特别严加防范：“印藏大内，印钥以领班之军机大臣佩之。有事，则值日章京至内奏事处请印，向军机大臣请钥。用印毕，即送入内。……凡请印钥，以金牌为验。牌广约五分，厚一分，修约二寸，镌‘军机处’三字，直日章京佩之；封印后，领班章京佩之。”
军机处的诸多特点，可概括为三条。其一、班子精干。合军机大臣、军机章京满汉二途，军机处全部人员，也不过四十人左右，办理一国之军国政要；其二，任职官员多为才干之士，特别是军机章京，“年富力强”；其三，所带来的事实是，办事速捷，雷厉风行，始终保持着较之原内阁有更高的效率。
三、关于清军机处的性质与作用浅析
清军机处，是清王朝最高统治者在无意之中，发现了军需房这一临时机构对于摆脱政府、加强君权的特效能之后，有意识地去加强和发展它，最后以军机处这一形式定制的。清朝皇帝就是通过军机处这一工具，把王朝的政府——内阁，排除于政务之外，并使之成为“闲曹”而有名无实，结束了秦汉以来“群权”与“相权”的斗争，促成君主极权政体的形成，把我国传统的封建专制主义推至极点。这就是军机处性质和作用的简单概括。为了说明问题，现从过程入手，作一大略的剖析。
第一，军机处本为内阁之分局。
从机构沿革的角度看，军机处的起始阶段，是承皇帝的旨意，由内阁分设在大内的一个专办军需的临时派出机构。叶凤毛把它置于内阁“红木房”（按：即内阁批本处的别称）之后，中书科之前，作为内阁的一个内部机构，并加注曰：“军机房，即内中堂（按：内阁属下，称大学士曰中堂）办事处也。”在《大学士》条下说：“康熙年间，中堂皆在阁。余于雍正八年春为舍人（按：内阁中书一职，当时誉称舍人），中堂已有内外之分。”席吴鏊亦说：“至乾隆初，边事息，军机房不废。由是，大学士以下，有内外廷之判矣。”至清末，光绪皇帝也讲：“军机处为行政总汇，雍正年间，本由内阁分段。”
从官员的任用度度看，开初阶段的军机大臣必在大学士中选简，自始至终，大学士中之亲信者，必然是军机大臣，而且“自亲王外，其领袖者必大学士也”。军机章京，在前期，“例用内阁中书舍人”；至嘉庆四年（1799年），始定由内阁、六部、院、寺司员中取用。
从职掌角度看，可以说事事均由内阁分出，最后并取代和驾空内阁。乾隆二十一年（1756年）由内阁中书入直军机处为章京的赵翼说得清楚：“军机处，本内阁之分局。国初，承前明旧制，机务出纳，悉关内阁；其军事，付议政王大臣议奏。……雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入直缮写。后名军机处。地近宫廷，便于宣召。为军机大臣者，皆亲臣、重臣。于是，承旨出政，皆在于此矣。”关于这个过程，嘉庆帝说了这样一段话：“自雍正年间初设军机处，……本为筹办军务；而各直省寄信事件以及在京各衙门遇有应降谕旨，势不能纷令群工承缮，是以俱由军机处拟写、交发，令事有统汇，以昭划一。”
第二，排斥内阁于机务之外，进而使之成为“闲曹”、“冗员”。
由上述得知，军机处的职掌由内阁分出，并日渐扩大，而内阁的职能则向相反方向不断缩小。就在这一长一消过程中，当雍正帝改军需房为军机房的雍正八年，却升五品内阁为正一品衙门。从这里就清楚地表明，胤禛为西北用兵设军需房专办军需事宜，一年后扩大其职守改立军机房而统办军务，在把内阁排斥于军机之外的同时，对内阁采取明升暗降的伎俩，借以招摇朝野而安抚阁臣。这就足以说明胤禛自觉的独裁用心。
随着军机处的确立，整个国家施政渠道就作了彻底的改变。由原来的内阁承旨、六科封驳，公事用题本（内阁承办）、私事用奏折（直达御前）的制度，改变为皇帝亲自书谕或口授谕旨，军机处密寄各处，肆意扩大奏折使用范围，使题本成为“例行公事”的赘文，至光绪二十七年（1901年）“改题为奏”，取消题本。从而，作为王朝政府的内阁，就成了有名无实的“闲曹”；作为政府宰辅的内阁大学士，即变为无公可办的“冗员”。
第三，排斥八旗王公势力，取代议政王大臣会议、使之成为有名无实。
由于军机处从一开始就是为办理军务而设，在其日常活动过程中，就意外地逐步使得清初以来专门负责军务的“议政王大臣会议”（即议政处），变为“虚衔，并无应办之事，殊属有名无实”，至乾隆五十六年（1791年）而宣布撤销。
上述情况，诚如《清史稿》所记：“清大学士，满、汉两途，勋高位极，乃以相授；内阁实权，远不逮明。然其品列，皆首文班”；“清大学士，沿明旧制，例称政府。实则，国初有议政处以掣其柄；雍正以后，承旨、寄信有军机处。内阁、宰辅，名存而已。”
这就是清王朝通过军机处这一工具，取得驾空内阁、取代议政处而取得一箭以雕的情形。
第四，军机处是一个临时的御用的办事处所，始终不是一级国家行政机关。
因为军机处近在君制，为皇帝办理军国政要，从而总汇全国行政，俨然如一国的政府。可是，它却从来不是一个正式的、法定的国家机构；而只是一个办理专项工作而建立在大内的办事处所，最后成为办理机务的永久性的部门。正因为清廷用军机处这样一个皇帝个人的机要秘书部门替代政府，所以就成了我国国家机关史上的一大怪态：“军机处，名不师古，而丝纶出纳，职居密勿。初，祗秉庙谟、商戎略而已。厥后，军国大计，罔不总揽。自雍、乾后，百八十年，威命所寄，不于内阁，而于军机处。盖隐然执政之府矣。”
第五，军机处是君权的附庸。
如果说，明太祖朱元璋企图集一国之军政于一身而废中书省、罢大都督府，但结果证明是事与愿违。朱元璋的未竟遗愿，却在清代得以实现。清王朝的最高统治者，就是通过军机处这一得心应手的工具，最终实现了前人千方百计想要实现而一直难以实现的目标，把封建专制主义推到宝塔之巅——绝对君权的极权政治阶段。
军机处由于地处宫禁，它的一切活动都是在皇帝个人直接授意和严密监视之下进行，这就达到了胤禛所设想的“人之使臂、臂之使指”的要求，为皇帝所完全控制。以军机处最大的事情“承旨书谕”或“承旨出政”来说，也只不过是“只供传述、缮拟，而不能稍有赞划于其间也”的传令兵和文抄公而已。可是，就是这样，皇帝还惟恐军机大臣“专擅”，而设置层层警戒；军机大臣则处处“小心”、“敬慎”，战战兢兢，千方百计地以防止“嫌于揽持”告戒自己，一言一行都要“避专擅之名”，在那种伴君似伴虎的惶恐心情下过活。乾隆年间的傅恒，开创了一人不敢承旨，个人不作书谕的作风，而得持重、老成之美名，并成了往后的军机大臣的传统作风。
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