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笔者从所见到的文献记载中，认为军机处成立于雍正七年；经过“军需房”、“军机房”、“军机处”三个发展阶段。正是这三个阶段，体现了这一非正式的、办事无陈规、直接办理皇帝交办事件的机构，由于利于弄权、又有效率而深得皇帝信用，从而所付予的职能范围不断扩大，由原先单纯专办西北军需，扩展为统办西北军务，进而推斥和取代内阁成为“枢廷”的三级阶梯。为了说明问题，特分以下诸问题论证：
（一）军机处成立于雍正七年六月初十日（1729年7月5日），当时的各称谓“军需房”。
在“雍正八年春”为内阁中书，并当过“军机处协办”，经过亲身“前后十年目睹”的叶凤毛，于乾隆三十年（1765年）著有《内阁小志》一书。书中说到军机处的沿革，有一段十分清楚的话：“时西北两路出师征策妄（注：指准噶尔部首领策妄阿拉布坦），户部别立军需房，司官翁藻主之。于是，袭其称，亦曰‘军需房’。渐易为‘军机房’，渐又以‘房’为‘处’。”
这就是当时、当事官员记述如何成立军机处的始末情况。在这里，叶氏把军机处这一机构的来龙去脉交待得一清二楚：户部军需房建立在前，袭用户部军需房之名而建立大内的军需房在后，尔后大内军需房更名为军机房、军机处。
为密筹西北军需所建立的户部军需房，系“定议于雍正四年（1726年）”。后因“是以经理二年有余，而各省不知有出师、运饷之事”的慎密长处，使得胤禛于雍正七年（1729年）六月癸未（初十）下谕，令怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡，建立了军机处的前身军需房：“两路军机，朕筹算者久矣。其军需一应事宜，交与怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理。”关于大内的军需房的办公处所，不在户部，是在大内的隆宗门内、乾清门外西偏，就是以后军机处的地点。对此，与叶凤毛同时为内阁中书，也曾入值军机处的席吴鏊说：“雍正中，以边事设军需房于隆宗门内，后又谓之军机房，领以亲王、大臣。”《清史稿•军机大臣年表》亦持此说。
二、雍正八年（1730年）是改军需房为军机房的时间。
由于军机处不是正式的机构，是因皇帝的一句话而设立、而演变，所以官方文献和私人著述均无详细交待。故而留给后人许多疑团。笔者在求证八年说的根据中，悟出雍正八年（1730年）是军需房改称“军机房”的时间；而这一变化，是由办理“军需一应事宜”扩展为统办西北用兵的军机故。以下数则材料，正好可以说明这个问题：
第一，以实物资料说，有中国第一历史档案馆所藏《汉军机处档案总册》一本。该档册首页记载：“雍正自八年始设军机处，所以各种折档，俱自八年始存。”此语说明，军机处档案开始于雍正八年；该档册所记裁的档案，始于雍正八年八月，止于乾隆六十年（1795年），属档案目录，显系在清理军机处档案中形成的登记该处汉文档案的总目；同时说明，在雍正八年以前的军需房期间，因属初创阶段而未留存档案，更未建立归档制度而已。
第二，从清朝政典《光绪会典事例》看，有乾隆上谕一则：“第自雍正八年设立军机处以来五十余年，所有谕旨、批奏事件，未经发钞者尚多。著先将乾隆四十年（1775年）以前军机处年存档案，令该馆（按：指方略馆）总裁、纂修等祥晰查阅、裒辑，以昭典核。”看来，弘历是为纂修回部、金川等《方略》，而对军机处在初创阶段所存缺陷的批评。上述《汉军机处档案总册》，显系应此道上谕而进行档案的清理，并在这一过程中所形成。所以说，该档簿上的八年说，应该发源于此谕；它绝对不具有记载军机处设立时间的档案作用。这是显而易见的。
第三，与上述材料相印证，有当时的当事人的记述。自雍正七年至乾隆十四年（1729至1749年）当了二十年的军机大臣的张廷玉写道：“（雍正）八年四月，……命廷玉与大学士马尔赛、蒋廷锡办理一切事务。”张、蒋二人是第一任军机大臣，而马尔赛则系八年“五月丁卯以世袭一等公、武英殿大学士，命与张廷玉、蒋廷锡详议军行事宜。”胤禛在张廷玉任军机大臣一年零四个月后的雍正八年十月，对于张的政绩作了高度评价：“自简任纶扉以来，祗遵朕训，仰体朕心，……赞襄机务，公正无私，填重周详，事事妥协，至诚之悃。”
这三方面的材料说明：与办理“军需一应事宜”的军需房不同，在雍正八年以后已发展为“详议军行事宜”的“办理一切事务”的军机房，实现了以“赞襄机务”为任务的转变；而且有办理“各种折档”和“所有谕旨、批奏事件”等具体工作了。
（三）雍正十年（1732年）定名为军机处。
雍正十年三月，最后定名为“办理军机处”，并颁给印信。下面这则记载，具体说明由雍正帝授意、经内阁讨论后报皇帝批准定名并铸印的过程：“大学士等遵旨议奏：办理军机处密行事件，所需钤封印信，谨拟用‘办理军机印信’字样，移咨礼部铸造，贮办理军处处，派员管理，并行知各省及西北两路军营。从之。”
在这一引文中，两次出现“办理军机处”一称。笔者认为，前者是雍正帝交议中的用语，后者是大学士借用皇帝的话。故所以二者都不具有机构名称的意思：仅仅是指“办理军机的那个地方”这样的含意。因此才会出现以“办理军机印信”这样不含机构名称、只指所办之事，即在上引交议上谕“办理军机处密行事件所需钤封印信”十五字中，取其两端的印文。但是，自此之后，也就习以为常，相因称之，“至乾隆初，边事息，军机房不废”，并使制度得以完善，于嘉庆二十三年（1818年）以“办理军机处”载入《大清会典》而成永久之制，亘存于有清一代，凡一百八十年。
二、关于清军机处机构述略
有关军机处的情况，因无多歧见，故就其大略，分职官、职掌、制度三个部分以明其梗概。
（一）军机处的职官。
军机处仅设有军机大臣、军机章京二职。
军机大臣，俗称“大军机”，雅称“枢臣”。其名额向无定员，多寡任皇帝所欲。从《清史稿•军机大臣年表》看，初仅三人，后增至四到八人，最多时竟达十一人。他们中虽因品秩、年资之别，常以品崇、资深者为“领班”而被誉为首席、首揆、揆席；其实，无首长、互不为属，各自办理皇帝交办事宜而单独向皇帝负责。其任用，均系皇帝的个人好恶，开始时在大学士中、后增至在六部尚书和侍郎、院寺堂官中特简，少数也有在军机章京中升任的。据说还有亲王不能入军机之“祖制”，事实是第一任军机大臣中即有怡亲王允祥，以后也还有几位亲王入值的。军机大臣的全称叫“军机处行走”或“军机大臣上行走”；初入者，还常加“学习”二字，如“军机大臣上学习行走”、“军机处学习行走”。经试用一段时间后，不合格者“开去”，合格者去除学习二字。总之，“军机大臣，惟用亲信，不问出身。”
军机章京（按：章京二字，系满语，意为官儿），俗称“小军机”，亦称“军机处司员”。在开初阶段还称过“军机处协办”，乾隆二十三年（1758年）始称“军机处司员上行走”，四十五年（1780年）一律改称“章京上行走”。其员数，始无定额；至嘉庆四年（1799年）定为满、汉各十六人，内分满、汉各八人为一班，每天以两班儤值。其任用，以“人品端方”、“年富力强”、“字画端楷”，并能“办事慎、密者”为条件，开初在内阁中书中选用，后增至六部、院寺司员中保送，经军机大臣考试录取后“引见”，由皇帝传补。其任务，专办文稿和记录档案。
（二）军机处的职掌。
综观军机处的全部活动，它的职掌基本上可归纳为办文牍、备顾问二项。
办文牍，包括处理上之下行的皇帝谕旨和下之上行的官员奏折。皇帝所降的特旨和因官员所请而降的谕旨，包括明发上谕和寄信密旨，均由军机处承办：或承旨撰拟，或记档留存，或封发密寄，或发内阁传抄。官员奏事，原来的制度分题、奏二途：“公事”用“题本”，“一己私事”用“奏折”，均由内阁承办。自军机处设立后，奏折的使用范围不断扩大，并逐渐取代题本。奏折虽直达御前，由皇帝亲自开拆、阅读、批示；但经皇帝批示后的“朱批奏折”，每日寅、卯二时发军机处录副存档，再把原折封发奏事官员遵办。上述对于谕旨和奏折的处理，就是所谓“一切承旨书谕及办理各件，皆关系机要，此与前代所称‘平章军国重事’相仿”。
备顾问，包括所有皇帝交议事件提出建议。其中诸如大至施政方案、军事方略，小到官员任免、奖叙、参劾、惩治等事，陈述自己的见解。甚至皇帝进住圆明园和热河避暑山庄，以及狩猎、出巡、祭祀等活动，亦必须令军机大臣扈从常侍，以备顾问。
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